首发｜黄丽华教授全面解读“数据二十条”

举旗定向探索定道功能定位

暨《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》的读后感

黄丽华，上海数据交易所研究院院长

复旦大学管理学院教授

中共中央国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“意见”）在大家的热切期盼中正式发布了。这是一份具有伟大历史意义的文件，拉开了我国从数据要素的认识主张走向数据要素制度创新的大幕，标志着我国数据要素市场从无序自发探索进入有序规范的正式探索，为我国数据要素流通交易事业的发展起到举旗定向的作用，也必将在我国数据要素市场建设、数字经济发展历程中发挥其重要作用。

下面我简要汇报一下对这份文件的读后感。主要汇报四个方面。

一

“意见”的深刻立意

数据作为新型生产要素，是本世纪最具时代特征的生产要素。关于数据要素的认识，尤其是关于数据要素流通交易和使用问题，大家认识尚未一致，这份“意见”文件核心内容是关于数据这一新型生产要素的全方位全过程的战略要求和制度建设要求，也为大家统一认识提供的基础。同时，这份“意见”也是我国专门针对某一要素的第一份基础制度。之所以称之为基础制度，是因为该“意见”对我国数据要素的发展方向起到“指南针”的作用，其基本内容将在一段时期内是基本不变的，是我们需要坚持的，其影响必将是长期性的。

数据是我国数字经济发展深化发展的重要引擎，是数字化、网络化和智能化的基础。数据要素基础制度的建设事关我国发展大局，尤其是事关我国数字经济发展、各行各业企业和机构的数字化转型、社会治理等。另外，数据要素在流通使用中具有负外部性，即数据反映的是数据主体的行为或属性，“我的数据可以反映你的一些特征”。正如“二十大报告”中所指出的：没有数据安全，就没有国家安全。因此，数据基础制度的建设也是事关国家安全的大局。

在当下百年未有之大变局之际，传统的土地、劳动力、资本、技术等生产要素对经济增长的贡献已经越来越有限。因此，正如“意见”中所指出的，加快构建数据基础制度，充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能，其最终的价值在于两个重要的目标指向，一是增强我国经济发展的新功能，二是在世界各国争相发展数字经济之际，有利于我国做强做优做大数字经济，构筑起国家竞争的新优势。

图1 “意见”的深刻立意

二

“意见”的总体框架

“意见”文件一共有六大部分二十条。第一部分是关于“总体要求”，明确了“指导思想”和“工作原则”。在指导思想中非常明确提出了本“意见”是以“促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济”作为主线，以“数据产权、流通交易、收益分配、安全治理”四个方面的制度建设作为重点。而要做好这些重点工作，需要以“维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密”为前提。这一指导思想是非常科学合理的。“意见”明确提出了五项工作原则，分别是遵循发展规律，创新制度安排；坚持共享共用，释放价值红利；强化优质供给，促进合规流通；完善治理体系，保障安全发展。

图2 “意见”的总体要求

从这些工作原则中可以看出，“意见”的内容围绕数据要素的生产、流通、消费和管理诸环节的方方面面，内容非常丰富，涵盖面非常广，在整体上，非常好地把握的如下四个关系。

一是发展与安全的关系。发展和安全始终是数据要素的两个“面”，由于数据具有负外部性，在当下形势下再怎么重视数据安全都不为过。但是，数据要素的流通使用对当下来讲同样重要。在鼓励“发展”的同时，确保“安全”底线，成为今后工作的重要原则。

二是效率与公平的关系。根据创新经济学的观点，数据成为生产要素的基本前提是全社会能低成本、大规模可得。根据我国生产要素市场化配置改革的精神，提高市场化配置的效率，是数据要素流通使用的重要考量因素。同时，数据作为生产要素，又具有全局性和普惠性等属性，这就涉及到社会公平的问题，涉及一次分配、二次分配和三次分配。因此，数据可共享，收益可分配必然成为了重要的工作原则。

三是政府和市场的关系。目前我国与数据相关的制度体系缺失，市场培育还只是刚刚起步，相关的配套产业尚未形成，市场参与者的动力和意愿不足等。这些问题的解决离不开政府的引导、监管和积极作为，同时也需要市场的作用，尤其的市场主体的主动作为。

四是关于国际与国内的关系。最近欧盟和美国纷纷推出了与数据治理相关的法案，世界各主要经济体都在积极地争取数字经济发展的契机。我国如何参与国际治理，成为了一个重要的议题。因此在数据要素基础制度构建之初，有必要提出关于参与国家规则制定的要求和基本原则，处理好两个市场的关系，对确保我国数据要素长远的发展具有重要的意义。

图3 “意见”内容的整体框架

三

“意见”的四大制度

这份文件的主体部分是对构建数据产权制度、流通和交易制度、收益分配制度、安全治理制度的阐述。

（一）关于建立保障权益、合规使用的数据产权制度

数据要素的权属及其确立规则的不清晰，一直来是影响数据要素流通交易的制约因素。这次“意见”中关于数据产权制度的构建，是以满足数据要素流通使用需求为出发点，以保护相关主体的权益为基础，提出了数据权属的三权结构性分置。这是一个非常非常有意义的关于数据流通中权属分置的顶层设计，是建设具有中国特色的数据产权制度体系最核心的思想。

（1）在“探索数据产权结构性分置制度”中，“意见”明确提出了建立公共数据、个人数据、企业数据三类数据分类分级确权授权制度；并创造性地提出了数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。以往在法学界讨论比较多的是关于数据的所有权和使用权，这种两权的分置一直来无法得到满意的解决方案，也无法解决实践中的问题。这次提出的三权分置是基于数据要素流通过程中不同权利主体、不同权利客体的分置，相互之间不是派生关系，而是结构性关系，即在数据要素流通基本逻辑结构中可以体现这种相互关系。数据资源持有权体现了对数据资源持有者的权益保护，既是对数据控制事实状态的确权承认，也反映了促进国家数据资源登记汇总和强化数据分类分级保护的公共利益。数据加工使用权是包含加工权、使用权的复合权益。数据产品经营权是包含收益权、经营权的复合权益。“意见”认可了数据以“产品”形态流通的行业实践，认识到通过数据产品化，可以将劳动、资本等生产要素附着在数据要素上，提供更高质量的数据要素供给。此外，可以说三权分置淡化了所有权，因此，相应的用益权也就不必去过分强调了。

“意见”中根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利。并提出了研究数据产权登记新方式的要求。这些新的观点值得我们今后深入研究和探索。

（2）在“推进实施公共数据确权授权机制”中，‘意见“明确界定了公共数据的范围，包含了两类主体（党政机关、企事业单位）在两类过程（依法履职、提供公共服务）中产生的数据。企业采集的数据如果包含“公共利益”或与公共服务相关，则应定位为公共数据而非企业数据。公共数据具有部门依附性，根据“公共选择理论”，当部门利益不能与公共利益相匹配时，就会形成“数据孤岛”。这也部分解释了公共数据开放共享始终不尽人意的原因，需要探索公共数据授权运营的新机制。

“意见”在提出“加强公共数据汇聚共享和开放开发”的同时，提出了“统筹授权使用和管理”的要求，这是公共数据授权运营的基本思路。针对不同的数据内容、不同的使用目的，设置了不同的授权使用的方式。

（3）在“推动建立企业数据确权授权机制”中，“意见”明确界定了企业数据的范围，采用了“产生+排除”方式，即由企业采集加工产生，并排除其中涉及个人信息（个人数据）和公共利益（公共数据）的部分。鼓励国企、行业龙头企业、互联网平台企业带头通过合规流通途径，为市场提供高质量的供给数据。其中，有一种情况需要特别声明，即当政府部门依法依规履职中所需数据，不按照市场化机制执行。

（4）在“建立健全个人信息数据确权授权机制”中，“意见”从数据主体的视角来界定了个人信息数据。对一般的个人信息数据，提出了授权使用、依法保护的基本方法，特别是正式提出了探索个人信息数据信托机制。同样存在一种情况需要特别声明，即当涉及国家安全的特殊个人数据，可依法依规授权有关单位使用。

（5）在“建立健全数据要素各参与方合法权益保护制度”中，“意见”根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利；区分了数据来源者和数据处理者的合法权益，其中不同利益主体反映了数据要素价值过程中的主体多元性，数据产权的具体配置应该实现主体间的激励相容。

（二）建立高效合规、场内外结合的数据要素流通和交易制度

构建数据要素流通和交易制度，是培育数据要素市场最关键的组成部分。“意见”以构建促进使用和流通、场内与场外相结合的交易制度体系，以及“四可”（可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯、安全风险可防范）的数据可信流通体系为目标。对三类市场提出了不同的要求，明确规范引导场外交易，培育壮大场内交易，有序发展数据跨境流通和交易的基本要求。

（1）在“完善全流程合规与监管规则体系”中，“意见”明确提出了六项基本要求，包括建立数据流通准入标准规则体系，为数据要素市场安全高效运行提供基础保障；强化市场参与主体的数据合规治理，这是保障数据要素流通参与者安全合规的要求；区分使用场景和用途用量，建立数据分类分级授权使用规范，这是保障数据产品安全合规使用的要求；探索开展数据质量标准化体系建设，这是保障数据产品流通效率的要求；加强对企业数据合规体系建设和实施监管，严厉打击黑市交易，依法取缔数据流通黑灰色产业，这是加强数据流通全流程的监管要求。

此外，“意见”就数据产品的定价问题，明确提出了公共数据按政府指导定价有偿使用、企业和个人信息数据市场自主定价的基本原则。该定价原则的确立，符合我国《价格法》的相关要求。

（2）在“统筹构建规范高效的数据交易场所”中，“意见”以构建全国统一的数据要素市场为基本目标，为数据要素市场建设主体的顶层设计勾画了基本蓝图。强调了由四类市场建设主体构成的多层次数据要素市场的建设，即国家级数据交易所、地区性交易机构、行业性交易机构以及场外交易机构，其中前三者是场内交易机构。提出了场内三类市场的互联互通要求的同时，鼓励场外交易商进入场内交易。全国统一数据要素市场的建设，离不开基础设施和技术体系的建设。提出了构建集约高效的数据流通基础设施，为场内和场外交易提供低成本、高效率、可信赖的流通环境。

（3）在“培育数据要素流通和交易服务生态”中，“意见“明确了培育交易服务的生态体系（包括数据商和第三方服务商，即我们所定义的数商），是加快培育数据要素市场不可缺少的重要组成部分。其中，第一类数商是指数据商，对应于我们所提的数据产品供应商和中介增值服务商等，可以有行业性的数据商，也可以是专业化的数据商。第二类数商是指围绕着数据资源化、产品化、资产化进程以及流通交各个环节中的第三方服务商，列举出了11类专业化的服务商，与我们界定的数商类别大致相同。

（4）在“构建数据安全合规有序跨境流通机制”中，“意见”以防范数据出境安全风险、维护我国数据主权、提高我国在国际规则和标准制定的话语权为基本要求。坚持以我国发起设立的《全球数据安全倡议》为基础来构建数据流动和安全等方面的国际规则。针对不同的应用场景，探索安全规范的数据跨境流动方式。特别强调，对影响或可能影响国家安全的活动，依法进行国家安全审查的要求。进一步明确了在国家层面探索建立多部门协调配合、多渠道便利化的数据跨境流动监管机制和监管体系。

（三）建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度

数据要素收益分配制度的构建是基于“构建完善的数据要素市场化配置机制、发挥市场在资源配置中的决定性作用”为基本要求，充分体现了党的十九届四中全会《决定》中所提出的“生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，以及社会主义初级阶段“按劳分配和按要素分配相结合”的多种分配方式并存的客观规律。这样的制度安排，一方面充分考虑了数据要素的特性，另一方面体现了数据要素的初次分配、二次分配和三次分配的基本规律。

（1）在“健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬机制”中，“意见”提出了在坚持“两个不动摇”的前提下，关于数据要素价值分配的基本原则。特别是提出了“推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜”、“着重保护数据要素参与各方的投入产出收益，依法依规维护数据资源、数据资产权益”等的激励导向。在数据要素价值创造过程中，劳动者的贡献由市场评价，体现了按劳取酬的原则。同时，通过分红、提成等多种收益共享的方式来获得收益，体现了按要素取酬的原则。

（2）在“更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用”中，“意见”提出了保障公平的机制，更加关注公共利益和相对弱势群体；提出了公益服务的机制，允许并鼓励各类企业依法依规依托公共数据提供公益服务；提出了大型数据企业积极承担社会责任的要求，强化对弱势群体的保障帮扶；提出了规制资本的要求，防止和依法依规规制资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等问题。最后，就提高社会整体数字素养问题，提出了统筹使用多渠道资金资源，开展数据知识普及和教育培训等。

（四）建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度

数据要素市场治理是市场体系建设中的重要组成部分，鉴于数据要素流通的新特点，数据要素市场治理的目标是要兼顾效率、公平与安全的多元化目标，需要在构建有效市场的同时，需要有完善的制度规范以及有效的监管体系。以市场化为主、或纯靠政府监管的市场治理传统单一模式，不能适应当前数据要素市场培育的需要。因此，在积极培育数据要素市场的同时，需要构建党和政府、企业、社会多方协同治理的数据要素市场治理的机制和模式。

（1）在“创新政府数据治理机制 ”中，“意见”提出了强化分行业监管和跨行业协同监管，建立数据联管联治的机制，以及围绕数据要素生产流通使用全过程的监测预警等制度安排。提出了建立数据流通和交易负面清单，明确不能交易或严格限制交易的数据项的要求。强化反垄断和反不正当竞争，依法依规查处垄断协议、滥用市场支配地位和违法实施经营者集中行为。最后，在落实网络安全等级保护制度的基础上，提出了全面加强数据安全保护工作的要求。

（2）在“压实企业的数据治理责任”中，“意见”一方面鼓励企业积极参与数据要素市场，另一方，且企业必须树立责任意识和自律意识。提出了推行数据流通交易声明和承诺制、建立健全数据要素登记及披露制度的新要求。

（3）在“充分发挥社会力量多方参与的协同治理作用”中，“意见”鼓励行业协会等社会力量积极参与数据要素市场建设，并提出了建立数据要素市场信用体系，加强社会化监督的要求。此外，要求做好加快推进数据管理能力成熟度国家标准及数据要素管理规范贯彻执行工作、推动各部门各行业完善相关的标准体系等基础性工作。

为了构建四项数据基础制度，“意见”的最后一部分提出了四个方面的保障措施，在鼓励先行先试中实践中，不断总结经验，不断完善数据基础制度。

四

“意见”的三大作用

正如前面所述，这份“意见”是一份具有伟大历史意义的文件。其作用主要体现在如下三个方面。

（一）为数据要素流通交易和使用起到举旗定向的作用

这份“意见”以数据要素流通交易和使用作为主线，立足于我国数据要素市场的实际和国情，充分肯定了数据要素流通交易和使用的价值和战略意义的同时，更重要的是，为数据要素流通交易和使用起到举旗定向的作用，为数据产权、流通、交易、使用、分配、治理、安全等领域的探索、实践以及四大制度建设指明了方向，提出了“在实践中完善，在探索中发展”的快递迭代的路径。这极大地鼓舞了我国数据要素市场的实践者、研究者以及政策制定者，消除疑虑，增强信心，踔厉前行。

（二）为探索数据要素产权制度和市场体系起到“定道”的作用

“意见”中有22次提到了“依法依规”，显然，依法执行、依规探索是构建四大制度和市场体系的基本原则。比如，“意见”中关于“产权制度”的设计的主要依据有《民法典》、《数据安全法》、《个人信息保护法》、《网络安全法》、《反不正当竞争法（修订草案征求意见稿）》、《信托法》、《行政许可法》、《价格法》等等。在“意见”的工作原则和制度设计中，体现了《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》、《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》、《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》等等一大批法规、部门规章和其他规范性文件的精神。当然，由于数据要素基础制度的建设是个全新的领域，仍有许多问题是现有法律或法规无法涵盖的，需要在实践中不断创新探索。比如，“意见”提出了探索数据产权结构性分置制度；探索数据产权登记新方式；建立数据流通准入标准；出台数据交易场所的管理办法；培育数据要素流通和交易服务生态；建立健全更加合理的市场评价机制；构建政府、企业、社会多方协同的治理模式等等，“意见”文件就这些需要创新的领域提出了可探索的道路。同时，对阻碍市场发展的行为，“意见”明确说“不”或“审慎对待”。例如，审慎对待原始数据的流转交易行为；严厉打击黑市交易，取缔数据流通非法产业；严控交易场所数量；打破数据垄断等等。

（三）为各类市场参与者提供了功能定位的作用

数据要素流通与交易市场参与者角色主要有四类市场建设主体、各类数商以及各行各业使用数据的企业，“意见”就这些参与者在市场中的功能给与了初步的定位。比如，国家级数据交易所在全国统一的数据要素市场体系中居于中心主导位置，是引领我国数据要素流通、促进数字经济发展的重要基础性、功能性平台，具有数据要素市场制度体系的探索者、数据要素交易规则的创建者、数据要素市场基础设施的提供者、数据要素场内交易平台的运营者、市场生态培育的引领者等功能定位，突出其合规（自律性）监管和基础服务功能，强化公共属性和公益属性。对区域性交易场所和行业性数据交易平台提出了加强规范的同时，具有区域性、行业性市场属性的功能定位，并需要在规则、技术与系统等方面要与国家数据交易所互联互通。对各类数商提出了专业化、行业化市场服务的功能定位，对数据产品供应商、中介商（做市商）的市场功能定位于为数据交易双方提供数据产品开发、发布、承销和数据资产的合规化、标准化、增值化服务，促进提高数据交易效率等。对各行各业使用数据的市场主体而言，提出了压实企业数据治理责任以及合规使用的要求。

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